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四、澳大利亞風險分析應用情況
澳大利亞有一套科學的風險分析系統(tǒng)用于進口食品中的化學劇毒物和有害微生物。風險分析是針對那些超過安全標準的進口食品所作的。澳大利亞把進口食品分為風險食品、積極監(jiān)督食品和隨機監(jiān)督食品這3類。
㈠食品的風險管理
1.風險食品
風險食品就是那些已知能夠給人體健康及安全帶來風險的食品。風險食品進口時必須由澳大利亞主管部門（澳大利亞檢疫檢驗局AQIS）批批抽樣檢驗。檢驗項目取決于供應商的歷史紀錄。典型的風險食品包括冷凍海鮮的微生物和品質，漿果類的殺蟲劑，保鮮水果的合成甜味劑，花生的黃曲霉毒素，罐頭食品和糖果的鉛污染等等。
風險食品分為三種檢查水平：
⑴嚴格水平，對進口批實施批批檢驗，連續(xù)5批檢驗通過后轉為正常水平；
⑵正常水平，按進口批的25％抽樣檢驗，連續(xù)20批檢驗通過后轉為簡化水平；在正常水平狀態(tài)下，只要一次檢驗不通過，就轉為嚴格水平；
⑶簡化水平，按進口批的5％進行檢驗；在簡化水平下，只要一次檢驗不通過，就轉為正常水平。
2.積極監(jiān)督食品
積極監(jiān)督食品就是那些有可能給人體健康及安全帶來風險，但目前對這些風險了解不足，或者由于種種原因需要對風險進一步確認或者評估。
3.隨機監(jiān)督食品
隨機監(jiān)督食品是除風險食品和積極監(jiān)督食品以外的食品。進口時隨機抽查5％。
澳大利亞進口食品不通過的主要原因有以下9種：
①標簽；②合成甜味劑；③鎘；④色素；⑤乙烯氧化物；⑥重金屬；⑦破損的罐頭；⑧罐頭容器沒能通過壓力測試；⑨防腐劑。
㈡食品微生物的風險分析
比如進口生奶酪：①確認奶酪中的有害的微生物病原體；②在奶酪生產的各個環(huán)節(jié)評估此微生物的壽命；③與經巴氏滅菌或熱處理過的牛奶所作的奶酪作等同比較；④檢查原產地的檢驗審核機構以保證此奶酪產品是嚴格按照規(guī)章生產的。
㈢轉基因食品的風險分析
澳大利亞衛(wèi)生主管當局認為轉基因食品的風險分析數(shù)據(jù)可以有很多來源，安全性評估主要是以同類非轉基因食品為基準。
五、對實施食品安全性管理的幾點看法
㈠在食品安全性管理中應用風險分析的必要性
食品風險分析的基本理論框架是嚴謹?shù)模砹爽F(xiàn)代科學技術最新成果在食品安全性管理方面實際應用的發(fā)展方向。因此，研究和應用風險分析原理，有利于我們更好地對進出口食品安全性進行科學化管理，使得我國的食品安全性管理手段與國際接軌。當然，實施風險分析也有來自于國內外各方面的壓力和推動力。
1.風險分析對國際食品貿易的影響
①風險分析已經成為變相的強制性標準
SPS通過之后，建立在風險分析基礎之上的CAC的標準（包括推薦和導則）的性質已經發(fā)生了實質性的變化，也就是說，由原來的推薦性標準演變成一種為國際社會所廣泛接受和普遍采用的食品安全性管理的措施，成為國際食品貿易中變相的強制性標準。
②預防性措施的概念有可能被濫用
SPS允許成員國在緊急情況下和在確定性措施缺乏足夠科學依據(jù)的情況下可以采取預防性措施。同時又規(guī)定這種緊急措施只能是臨時性的。在合理的時間內，采取這種措施的政府應當尋求必要的補充資料，對風險進行更加客觀的評估，并對這些所采取的緊急措施進行審查。
而歐盟提出實施預防性措施的前提是"當有關人類健康危險的存在或發(fā)展不夠確定時，機構可以采取保護措施，而不用去等到該危險的現(xiàn)狀和嚴重性完全明朗化?quot;也就是說歐盟在采取預防性措施時并不需要具備充分的科學依據(jù)，可以以情況緊急為由先行采取措施，然后慢慢加以論證。在經過一段漫長的時間以及復雜的過程之后，如果有科學依據(jù)的話當然可以堅持這種預防性措施，如果缺乏科學依據(jù)也可以宣布撤銷這種預防性措施。這種缺乏嚴密依據(jù)和必要制約的預防性措施對國際食品貿易的殺傷力顯然是很大的。如果預防性措施這種概念被濫用，貿易各方出于貿易保護的需要，抓住食品安全性問題而輕率地采取預防性措施，就有可能成為一種歧視性的貿易技術壁壘措施。
③來自于已經開展風險分析國家的壓力
目前，不僅是一些發(fā)達國家，而且在中國周邊的一些發(fā)展中國家也在食品風險分析方面已經開展了許多工作。泰國已將風險分析納入國家食品法規(guī)當中，并建立了國家食品發(fā)展計劃；馬來西亞已經成立了國家風險分析委員會和5個相應的分委員會（生物評估、食品添加劑、污染物、獸殘和農殘以及風險情況交流），在風險分析的應用方面進入了實質性的啟動；韓國仿效美國FDA，組建了韓國的食品與藥物管理局（KFDA），對食品安全性風險進行集中、統(tǒng)一的管理，特別是對進口食品制定了一系列的法規(guī)和工作程序。這些開展風險分析的國家必定在食品風險分析方面出臺一系列的規(guī)定和措施，雖然是針對食品安全性采取的管理措施，但肯定會對國際食品貿易產生深刻的影響。他們的積極行動，對我國形成了一定的壓力。如果我們還是在強調作為發(fā)展中國家的特殊性，觀望或者等待，那將有可能喪失發(fā)展時機，拉大與已經開展此項工作的發(fā)達國家、甚至某些發(fā)展中國家的差距。
2.實施風險分析是檢驗檢疫機構執(zhí)法手段的需要
食品安全性管理是一種政府行為，檢驗檢疫機構對進出口食品的安全性負有管理職責，而風險分析是目前控制食品安全性的較為先進有效的手段，屬于檢驗檢疫機構行政執(zhí)法職能的范圍。
風險分析離我們并不遙遠，我們在實際工作中已經自覺或不自覺的運用了風險分析。國家檢驗檢疫局正在實施的對進出口食品生產廠的檢疫衛(wèi)生注冊制度、食品衛(wèi)生的監(jiān)督管理、對進出口食品進行分類管理等工作實際上就是風險管理的實質性內容。因此，風險分析完全可以成為我們的執(zhí)法的一種工具。
世界各國政府以保護本國消費者健康為口號，利用食品安全性問題來制造貿易障礙。我們只有在食品安全性管理措施方面與國際接軌，運用風險分析這個手段，以其之矛，制其之盾，針鋒相對，才有可能在保護我國食品的對外貿易，保護消費者健康方面有所作為。
3.檢驗檢疫機構發(fā)展的需要
加入WTO以后，檢驗檢疫機構將逐步按照國際慣例進行運作。檢驗市場將會逐步開放，我們的一般性檢驗工作將直接面臨市場競爭，依靠行政手段（如種類表）來對檢驗工作進行壟斷再也不太可能了。我們應該多考慮如何充分發(fā)揮我們的行政執(zhí)法職能。檢驗檢疫機構要發(fā)展，就必須調整我們的工作方向和工作重點。進出口食品安全性管理是一種完全的政府行為，是國家賦予檢驗檢疫部門的行政執(zhí)法范圍。我們在逐步放棄民事行為后，運用風險分析等進行食品安全性管理時可以聯(lián)帶出一系列帶有強烈行政行為的工作，比如推行HACCP等，在順應國際潮流的前提下，加強我們的執(zhí)法地位。因此，在食品安全性管理中實施風險分析正是檢驗檢疫機構發(fā)展的最好切入點。
㈡實施風險分析的困難性
1. 資源上的困難
對于包括中國在內的廣大發(fā)展中國家來說，食品風險分析是一個新的概念，我們嚴重缺乏這方面的專業(yè)人才，更缺乏必要的資金。一個國家在進行風險分析時，在理想狀態(tài)下，進行風險分析的主管機構應當掌握該國食源性危害的等風險因素的全部資料。而我國是進出口食品和內銷食品的安全性管理分別由幾個不同的行政部門來進行，這種條塊分割和各自為政的管理體制使得我們不但極度缺乏風險分析的必要資料，而且在現(xiàn)行的管理體制下這些有限的信息又很難做到資源共享，這就有可能無法進行風險因素調查等工作。由此可見，上述問題將成為我國應用風險分析進行食品安全性管理的重要的制約因素。
2.輿論導向和消費者對風險的認知
目前的風險情況交流強調了消費者和新聞媒介的參與。但是，由于發(fā)展中國家的消費者和新聞媒介對于食品安全性問題的認識水平較低，過分強調其作用很可能導致政府在決策時，將有限的管理資源，投入到消費者更加關注的"熱點"問題上，而實際上這些問題并不完全是真正最急需解決、或者在科學意義上并不是最嚴重的食品安全性問題，這必將造成管理資源的巨大浪費，同時也將給消費者造成潛在的危害。消費者要正確地認識和理解風險，盡管風險每時每刻都在我們的日常生活中，人們并沒有因為它們的存在而減少自己的社會活動。食品安全性風險也是如此?quot;零風險"的食品是不存在的，風險始終伴隨著食品。進行風險分析的目的不是要實現(xiàn)、實際上也不可能實現(xiàn)食品安全性"零風險"，而是要通過有效的風險管理，將風險控制在可以接受或承受的范圍之內。
3.風險管理措施帶來的額外風險
目前的風險分析，基本上是對單個危害的風險進行研究，較少同時考慮多種不同危害的綜合風險情況，也缺乏進行不同風險之間比較的具有可操作性的方法。這樣，在許多情況下，不排除所選擇的風險管理決定有可能造成更大的或者其他的危害。例如，使用高氯消毒水進行清洗，在減少致病菌危害的同時，產生了氯胺的化學性危害；在肉制品中不使用亞硝酸鹽，可以減少因亞硝酸鹽轉變?yōu)閬喯醢范鴰淼闹掳┑娘L險，但是卻增加了由于肉毒梭狀芽孢桿菌增殖其代謝物引起食物中毒的風險。
4.技術法規(guī)和標準滯后使得安全性風險增大
貿易技術堡壘協(xié)議（TBT）推薦締約國盡可能地采用國際標準。但是在制修訂國際標準方面，目前基本上被發(fā)達國家所壟斷，甚至先有發(fā)達國家的標準，然后由他們發(fā)展成國際標準，以他們?yōu)榍罢啊?/p>
在采用國際標準方面，80年代初，英、法、德等國家采用國際標準已達到80%，日本新制定的國家標準有90%以上是采用國際標準，而中國的國家標準只有40%左右采用了國際標準，還有相當一部分標準與國際標準不一致，甚至有部分是抵觸的。由此可見，在國際標準的采用方面，中國明顯滯后。
就食品安全性的保護水平來講，除了添加劑標準之外（當然也是由于我國添加劑的研究和生產不發(fā)達所致），我國其他控制食源性危害方面的標準與國際標準一致或者接近的不多，大部分處于較低的保護水平，使得我國的消費者在食品消費時不得不承受較大的風險。在國際食品貿易中，由于我國在控制食品安全性管理方面的技術法規(guī)和標準過低，甚至空缺，在其他國家認定的安全性風險較高的產品，甚至是不合格的產品，因為符合了我國的規(guī)定就可以堂而皇之地進入中國市場，給中國的消費者帶來不可預測的風險。
5.新技術的應用使得風險管理難度增加
現(xiàn)代生物技術在農作物的基因改良方面取得了突破性的進展，當采用轉基因技術進行基因改良的產品進行商業(yè)性種植，轉基因產品投放到市場后，圍繞轉基因產品在安全性方面所具有的不確定性而引起的爭論是空前絕后的。以美國為代表的認為轉基因產品絕對無害；以歐盟為代表的卻認為轉基因產品的安全性尚不確定，必須進行長期觀察。這不僅僅是對轉基因產品安全性問題認識上的分歧，也不僅僅是對安全性進行的風險分析結果上的差異，問題在于他們利用這種分歧和差異對轉基因產品采取了截然相反的風險管理措施。這可真的使我們大開眼界，我們從中也可以認識到在新技術的不斷發(fā)展以及這些新技術在食品生產領域實際應用的情況下，風險分析的外延正在根據(jù)國際食品貿易的需要而拓展，有被濫用的可能。風險分析并非僅僅是用來控制食源性危害，作為食品安全性管理的工具，實際上完全可以、并且已經成為國際食品貿易中進行貿易保護的工具。
㈢檢驗檢疫機構在食品安全性管理中的作為
1.風險管理是檢驗檢疫機構的職責
世界各國的食品安全衛(wèi)生主管當局都在采取措施以控制食品安全性風險，比如市場準入前包括食品安全性和質量的評估、食品生產企業(yè)和貯存的評估就是風險評估；制定食品標準和對生產商和進口商要求，例如加工環(huán)境衛(wèi)生和適當?shù)馁|量控制，對食品的注冊和對食品企業(yè)的市場準入前的控制措施，以及主管當局的調查和監(jiān)控，企業(yè)的自我控制，例如GMP（良好操作規(guī)范）、HACCP（危害分析和關鍵控制點）、GLP（良好實驗室規(guī)范）等，這些都是風險管理的措施。就我國來講，國家局正在實施的對進出口食品生產廠的食品衛(wèi)生注冊登記、食品衛(wèi)生監(jiān)督管理、對進出口食品進行分類管理等工作實際上就是風險管理的實質性內容。
2.HACCP發(fā)展?jié)摿薮?/p>
由于HACCP是一個有針對性的安全衛(wèi)生控制體系，具體講，食品鏈中所有的環(huán)節(jié)都可能成為HACCP的對象，各種不同的產品或者不同的生產方式就會有相應的HACCP。由此可見，盡管企業(yè)只須通過一個ISO 9000或ISO 14000質量保證體系，但是由于產品以及加工方式不同，HACCP卻可以有數(shù)個，甚至數(shù)十個。因此，圍繞HACCP的認證、咨詢、培訓和其他相關活動的業(yè)務爭奪將會是空前的劇烈。
檢驗檢疫機構是國家授權的進出口食品安全性管理的主管機關，有依法行政權。HACCP是食品安全性風險管理的內容之一，從加強和規(guī)范食品安全性管理的角度，從與國際接軌的角度，我們完全可以宣布HACCP為強制性實施，目前至少可以規(guī)定高風險的食品為強制性實施。這樣 HACCP的認證就自然而然有了歸屬。再通過發(fā)布適當?shù)某绦?，圍繞認證而展開的咨詢、培訓以及其他相關工作也會有相應的歸屬。
六、結束語
在國際貿易中，目前各國的平均關稅總水平已經由過去的60％，降到了10％以下，發(fā)達國家更是降低到3％左右，我國關稅水平也從1992年的43％降到了目前的約平均17％，在加入WTO的過程中可能還會逐步降低?？梢哉f，在國際貿易中逐步降低關稅是一個必然的趨勢。
盡管國際貿易中關稅所起到的貿易保護作用在不斷削弱，但是貿易保護卻是依然需要的，因此近年來的國際貿易保護措施發(fā)生了較大的變化，轉而采用技術性更強的手段，這就是貿易技術壁壘。據(jù)有關資料介紹，在目前的國際貿易中，貿易技術壁壘已占非關稅貿易壁壘的30%。以食品安全性風險以及食品安全性管理為由是國際食品貿易中設置貿易技術壁壘的最好借口。
檢驗檢疫機構作為國家的行政執(zhí)法部門，如果能夠轉變單純檢驗檢疫的觀念，在食品安全性管理問題上采取與國際接軌的做法，憑借系統(tǒng)內的技術優(yōu)勢和執(zhí)法地位，運用風險分析手段，制定對我國有利的的食品安全性風險管理措施，合理合法地設置或者抵御以食品安全性為由的貿易技術壁壘，以維護國家在對外貿易中的合法權益，促進對我國外貿易的發(fā)展。